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房地产长效机制的五个建议
 

来源:凤凰财经;作者:中国社科院财经院《中国住房发展报告》课题组

改革开放以来,中国住房改革与房地产发展取得了巨大成就,但近年来也出现了一些危害国计民生的严重问题,根源在于房地产发展机制的扭曲与失衡。中央经济工作会议提出:要促进房地产市场稳健发展,既要抑制价格泡沫,又要防止大起大落,关键是要建立和完善房地产的基础制度体系,进而形成整套的长效机制,以支持“住”:激励政府、企业、机构与新老居民支持和参与可支付、多样化的住房购买和租赁消费,抑制“炒”:约束政府、居民、机构与企业支持或参与房地产的投资和投机。

一、坚持四项原则,建立符合国情、顺应规律的基础制度与长效机制

房地产稳健发展的长效机制是指:在中国特色的国情下,基于一整套规范、稳定和配套的房地产发展相关制度体系,房地产市场主体与监管主体内部及之间,基于追求自身利益所形成的,使房地产长期稳健发展的相互关系与作用机理。它是包含多个机制在内的机制系统,主要有两方面:第一,市场机制,具体包括市场主体间的竞争、价格、供求、风险等机制,以及市场主体内在的激励与约束机制。这些机制体系的完善,总体上有助于市场趋向一般均衡,实现利润平均以及效率与公平兼顾,但是,一方面,市场机制在一些领域存在失灵,另一方面,扭曲的市场机制会带来市场的失衡。第二,政府机制,包括政府对市场经济的、行政的和法律的调节、调控、监管、保护、干预等机制,以及政府内部的运行、激励和约束机制。这些机制可以弥补市场机制的失灵,但扭曲的政府机制将加剧市场的严重失衡。

住房具有十分显著的当地化属性,房地产发展有其自身规律,中国是一个幅员辽阔、人口众多、区域迥异、即将迈入全面小康的社会主义大国,不同的区域在人口规模、收入水平、资源环境、发展趋势等方面千差万别。长效机制建设既要必须符合中国国情,又要尊重经济发展的客观规律。为此,应坚持以下原则:

第一,统一与差别的统筹兼顾。在住房制度框架和基本政策实行全国统一的基础上,住房具体制度、政策和标准,应因地制宜地保持差异性,因此,各地的长效机制体系具有一定的独特性。这包括大中小城市、小城镇与农村之间,东中西不同区域之间,一、二、三、四线等不同层级城市之间,具体的产权构成、开发经营、租售交换、消费使用、分配等基础制度,以及土地、金融、财税、户籍以及管理等配套制度应有所不同。

第二,政府与市场的动态结合。住房特殊属性以及政府与市场局限性决定,解决住房问题必需要使市场调节与政府调节动态相结合机制。在告别住房短缺时代以后,住房制度充分体现市场在资源配置中的决定作用和政府发挥更好作用的结合。为此,一方面,完善住房市场制度,矫正扭曲的机制,让市场全面、积极和有效作用。另一方面,完善调控制度、产权制度、监管制度和保障制度,利用政府机制,弥补市场失灵。

第三,租房与购房的衔接并举。租购广义上讲是再生产的两种形式,贯穿住房的生产、交换、分配和消费。由于当前租房的市场与政府机制很不完善,应加快健全住房租赁开发、经营、消费、交换、分配制度以及土地、财税、金融和监管的配套制度建设和机制,促进专业化住房租赁市场发展。

第四,问题与目标的导向统一。着眼于解决当前的问题,解决“住”抑制“炒”。瞄准实现长远的目标,就是要系统性设计、建构房地产稳健发展的长效机制。问题是改革的出发点,目标是建设的落脚点,两者导向统一。

二、完善住房体系及基本制度,形成支持“住”、抑制“炒”的住房市场机制

第一,完善多层次和多元化的住房体系,为形成支持“住”与抑制“炒”的机制创造基础环境。住房体系不健全是形成妨害“住”与支持“炒”失衡机制的重要原因。即:商品房体系过度,保障房体系不足;新建房体系过度,老旧房体系不足;买卖房体系过度,租赁房体系不足。与此对应的是制度体系的缺失。因此,从资源配置手段分,建立以市场为主满足多层次需求和以政府为主提供基本保障两个住房体系,具体可再分为:市场调节、政府限制的乐居住房,市场调节、政府支持的康居住房,市场参与调节、政府有限保障的安居住房,政府完全保障的廉居住房等四个体系。从产权形式分,建立所有权和使用权一体的住房体系,家庭通过购地、自建、合建、借贷、购买等途径,拥有使用权和所有权;建立所有权与使用权分离的住房体系。家庭通过租赁外部家庭、企业和机构购地、借贷、开发或者购买的住房,只拥有一定期限的使用权而不拥有所有权的租房体系,另外,还有一些先租后买的体系和半租半买的体系。基于两种划分体系的结合,具体住房体系将丰富多样。

第二,建立多层次的住房制度体系,形成住房市场的产权匹配收入机制,租售租购均衡机制,过滤使用机制,价格工资联动机制。 产权结构的单一,开发环节的垄断,交换与消费体系的分割,分配环节的僵化,扭曲的竞争、供求与价格机制导致价格暴涨、只买不租、只卖不租、“喜新厌旧”和居住困难。根据以上存在的问题,首先,建立多元产权及保护机制。建立个人、家庭、法人、公有和共有等“多元所有”的产权制度,形成对应收入与偏好的产权匹配机制;建立和完善承租者权益保护制度,实行承租者的市民待遇制度,构建多样化租购住房的保护机制。其次,建立充分竞争、租售均衡的需求机制。完善二手房交易制度和租赁市场制度,打通新房与旧房、出租与出售、商品与保障的“市场”体系,形成租售并举的“阶梯消费、过滤使用”机制;完善商品房和保障房承租人优先购买的制度,形成“租售并举、先租后买”机制。再次,完善多元竞争、租售均衡的供给机制。建立政府、集体组织、个人、公私企业和住房合作社等主体多元经营制度,形成竞争性开发经营机制;建立开发、租赁、经纪与金融服务等混业经营制度,逐步建立现房销售制度,提高房地产企业自有资金比例,形成出售与持有均衡机制。最后,建立收入补贴与租售价格联动机制。改革工资制度,明确规定工资构成包括住房工资,建立住房工资随房价自动上涨的制度;改革补贴制度,实行租补分离或住房券制度,建立保障房租售补贴与租售价格同涨制度。

三、完善基础配套制度,形成抑制“炒”、支持“住”的配套市场机制

第一,改革土地征用、储备、交易和收益分配制度,形成土地市场的多元供给的竞争机制,人地挂钩的供求机制,出让金分成的利益机制。土地征用、储备、交易、收益分配和用地指标行政分配等制度弊端,形成扭曲的市场竞争、供求和价格机制,导致市场垄断、供求错配、价格泡沫,保障房用地的短缺,商品房用地的炒卖。首先,建立“农村集体建设用地”使用权直接入市制度,形成一级市场有效竞争机制。其次,取消经营性用地土地储备制度。经营性用地,土地使用权持有者在交纳相关税费后,通过市场自由转让使用权,形成二级市场有效竞争机制。再次,改革土地指标计划供应制度,建立城镇建设用地总量及增减与人口总量及增减挂钩的供求机制。然后,建立城镇土地价值第三方评估制度,完善土地拍卖的配套制度,细化和硬化拍卖双方的资金自有、后续开发等条件,形成市场价自动向评估价收敛的定价机制。最后,建立土地出让金中央与地方分成制度,抑制地方政府“炒地”,形成收益分配约束机制。

第二,改革和完善金融公司治理和金融市场制度体系,建立金融企业的微观机制和金融市场的调节机制。金融机构冲动,资金行政定价,资产荒,高杠杆,是导致资金严重趋“炒”避“住”,资金大量涌入制造炒房市场的重要原因。首先,完善金融机构的公司治理体系。形成基于当前收益与未来风险权衡,平衡资金在房地产领域和其他领域的配置,形成金融机构趋“住”避“炒”的内在机制。其次,完善多层次的资本市场体系。创造多元化的投资渠道和多样化的投资工具,形成多样化资产的充分竞争机制,形成资金的供与“住”求的匹配机制。再次,加快利率市场化改革,尽快形成市场化利率的价格调节机制。最后,完善涉及房地产的各类金融工具的杠杆制度,形成支“住”限“炒”、风险可控的“短借长还”机制。

四、完善住房及相关制度,形成同时支持“住”和抑制“炒”的政府机制

第一,开征房产税和实施炒房重税制度,建立支持“住”和抑制“炒”的税收调节机制。由于既缺乏抑制涉及“炒”房各环节合理的征收制度,又缺乏支持涉及“住”房各环节规范的减免制度,税收体系严重助长了“炒”和影响了“住”。因此,首先,需要建立规范的中低收入保障房和中等收入普通商品房的用地、开发、借贷、交易、消费等环节的税费优惠制度,形成支持“住”的税收正向调节机制。其次,建立起征点和差别税率合理的房产税制度,率先在房价上涨过快的城市开征房产税。建立根据持有时间长短,累进征收相关交易税制度,形成抑制“炒”的税收负向调节机制。

第二,改革并建立公共财政新体制,形成中央对地方公共服务、基础设施的财政投入与人口流动正挂钩,与城市行政级别及财政收入倒挂钩的机制。低收入城镇居民的住房保障等需要财政补贴,而城市化带来的人口空间转移,要求公共需求与之匹配。但目前财政体制导致住房等公共财政投入总体不足,新老市民不均,不同空间不等,导致三四线城市供给过剩,一二线城市供给不足,损害了“住”,助长了一些城市的“炒”。为此,首先,应完善包括城镇新市民的租购住房财政补贴制度,形成新老居民均等化机制。其次,建立城市行政级别及财政收入与基础设施及公共服务的上级财政投入倒挂钩制度,建立中央向城市提供保障性住房转移支付规模与城市接纳新市民规模正挂钩制度,形成基础设施和公共服务城市间均等化机制。再次,调整中央与地方财权事权关系,实行基础教育等全国统筹,提高住房保障等中央支出比重,将未来房产税收纳入地方收入,增加地方在增值税和所得税上分成比例,建立纵向政府间财权与事权相匹配的机制。

第三,健全政府市场管理和内部管理行政制度,构建政府的运行机制、激励机制和约束机制。住房市场监管缺失导致开发、中介、交易领域乱象丛生,金融市场监管缺失导致巨量资金冲入楼市,土地市场监管缺失导致地王频出,被动和消极监管与调控甚至“监守自盗”加剧了市场剧烈波动,这些都源自政府的市场管理与自我管理机制缺陷。对此,首先,健全土地、金融与住房市场监管体系,堵塞漏洞与缝隙,形成各级政府部门间相互制衡的市场监管机制。其次,完善政府部门对全国城市住房的投资、开发、金融、租售、土地、宏观经济等跟踪与预测,形成各级政府部门间协同联动的市场调控机制。再次,完备的行政责权体系和相关制度,形成横向部门间协调配合,上下政府间令行禁止的运行机制和约束激励机制。

第四,加快出台“住房法”、“住房租赁法”和“房产税法”,构建支持“住”强保护和抑制“炒”硬约束的法律机制。解决市场乱象、只售不租、炒风盛行和保障缺失等问题,要让一些关键制度法律化,通过制定和修改法律,形成严谨性、规范性与强制性的法律机制,调节利益、管理市场、保护权益,支持“住”与惩治“炒”。对此,首先,制定并实施房产税收法和住房保障法,将财税调节法制化,形成达到一定标准,启动相应程度税收负担或财政补贴的法律调节机制。其次,制定并实施住房法和住房租赁法,修改城镇住房管理法。保护居民与法人依法建房、租房、购房权益,尤其保护租房相关各方的权益,形成法律保障机制。再次,借鉴德国经验,修改刑法法律,明确界定炒房和炒地的程度,根据其程度确定违法或犯罪程度,分别给予罚款或者判刑,形成法律惩戒机制。

五、遵循长效机制建设的规律,制定长效机制建设的路线图与时间表

第一,长效机制建设的艰巨性与动态性。长效机制建设目标是建设新生制度,并最终形成较为苛刻的机制,这面临特殊的国情,涉及基础制度改革,关系重要利益调整,充满复杂性、艰巨性和不确定性。因此,需要一个长期过程。与此同时,长效机制不是一劳永逸、一成不变的,它必须随着时间、条件的变化而不断丰富、发展和完善。所谓“魔高一尺,道高一丈”,长效机制建设永远在路上。

第二,长效机制建设的窗口期和时间表。“长效机制建设”需要条件,更需要力量。市场形势好,有条件但没有动力和压力。市场调整期,风险增加但有动力和压力。比较而言,没有退路的时刻才是改革的“最佳窗口期”,应该立即启动房地产稳健发展的长效机制的建设工程。按照十八届三中全会制定的建立成熟定型的社会主义市场经济体制时间表,期待到2020年,房地产市场稳健发展的长效机制能够初步建成。

第三,长效机制建设的路线图和里程碑。首先,率先建立经济调节和行政调节机制。在先期试点基础上,尽快在房价上涨过快一、二线试点开征房产税。健全政府相关部门对土地、金融和住房市场监管机制。尽快形成政府内部工作市场管理和内部管理的工作机制。增加热点城市土地供应指标,减少库存较多城市的土地供应指标。加快启动构建公共财政新体制。其次,抓紧建立住房、土地和金融的市场充分竞争、供求平衡、市场定价的一系列调节机制。再次,加快建立法律调节机制。加快住房法、住房保障法、城镇房地产管理法、住房租赁法、房地产税法等的制定和修改。

第四,长效机制建设的机制保障与建设。推进长效机制建设这项艰巨任务,同样也需要机制保障,需要构建运行机制、激励机制和约束机制。首先,建立运行机制。作好顶层设计,明确阶段目标,完善组织架构,分解总体任务,落实主体责任;其次,建立激励机制。实行提前和完成任务奖励制度。实行先建多得制度。允许并让先行先试的部门、地区和单位先得和多得收益,比如房产税开征取代行政限购,中央与地方土地出让金分成区域,先调整中央与地方税收分成比例等。再次,建立倒逼和约束机制。建立责任状制度,实行任务倒逼,形成失职惩罚机制。问题严重者先行制度,建立问题倒逼机制,哪个部门和地区问题严重,哪个部门先行。采取倒计时制度,形成时间倒逼,要求相关区域和部门在规定时间内完成任务等。

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